Spiagge, la Calabria corre in ritardo sulle concessioni: gare, indennizzi e regole ancora da chiarire
Mentre il governo definisce il modello per le gare, la Regione lavora sui criteri di assegnazione. Tra scadenze, perizie e indennizzi, i balneari devono tutelarsi per non perdere investimenti e diritti
A fine agosto, su queste pagine, scrivevo che la stagione del conflitto istituzionale sulle spiagge si era chiusa e che cominciava quella dell’attuazione, tecnica e con una scadenza. Sono passate sei settimane e sono accadute due cose.
Il 30 settembre il Ministero delle Infrastrutture ha presentato la prima bozza del bando-tipo nazionale, poi trasmessa alla Conferenza unificata, il documento che dovrà spiegare ai Comuni come si fa una gara sulle concessioni demaniali marittime. Una settimana dopo, il 7 ottobre, il Comitato tecnico regionale sul demanio marittimo riunito alla Cittadella ha condiviso all’unanimità l’esigenza di procedere in tempi rapidi alla pubblicazione delle linee guida regionali per la valutazione della non scarsità della risorsa spiaggia e per la verifica dell’interesse transfrontaliero certo, insieme a un aggiornamento complessivo della legislazione regionale di settore. Il vicepresidente della Giunta Filippo Mancuso ha definito quella pubblicazione un passaggio fondamentale per garantire ai Comuni criteri chiari e uniformi. Sul piano tecnico il percorso è seguito dal Dipartimento Governo del territorio della Regione Calabria, guidato dal dirigente generale Francesco Tarsia, che in questi mesi ha accompagnato i Comuni con un lavoro istruttorio puntuale e silenzioso, del genere che raramente finisce sui giornali e senza il quale, però, nessuna linea guida regge alla prova del contenzioso. Il tavolo lavora all’attuazione delle due leggi regionali del 14 maggio scorso, la n. 15 sulle disposizioni in materia di demanio marittimo e la n. 16 che integra la legge regionale 17 del 2005, ed è la prima ad affidare ai Comuni costieri la valutazione preventiva sulla scarsità della risorsa spiaggia o sull’interesse transfrontaliero certo, con criteri oggettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati, e con procedura ad evidenza pubblica obbligatoria solo se l’una o l’altro risultano accertati. Roma ha scritto come si corre la gara. La Calabria sta ancora scrivendo come stabilire se la gara serva.
I due documenti hanno agende diverse e lo stesso calendario, perché il termine per avviare le procedure resta il 30 giugno 2027. Restano meno di nove mesi.
Conviene partire dal testo ministeriale, perché contiene la notizia che riguarda più da vicino i circa 1.700 stabilimenti balneari calabresi, e nei resoconti di questi giorni è finita in fondo.
La prima parte della bozza smentisce vent’anni di dibattito. L’aggiudicazione avviene con il criterio del miglior rapporto qualità-prezzo, l’offerta tecnica vale cento punti distribuiti su sette ambiti, dalla qualità delle strutture alle politiche sociali e occupazionali, e l’offerta economica non può superare i dieci punti, cioè il dieci per cento del peso tecnico. Il rialzo sul canone, ammesso solo per comprovate esigenze, vale al massimo tre punti su centodieci. Chi ha passato due decenni a raccontare che l’Europa voleva mettere le spiagge all’asta troverà nel documento del proprio Ministero la smentita più netta. Il canone, nel disegno ministeriale, è quasi irrilevante ai fini della vittoria.
Ma allora su che cosa si competerà. Qui sta il punto. Il parametro economico principale è il rialzo sull’indennizzo indicato per ciascun lotto. L’indennizzo, cioè la somma che il subentrante deve pagare all’uscente per gli investimenti non ancora ammortizzati e per l’equa remunerazione di quelli degli ultimi cinque anni, non è un ristoro. È il prezzo di accesso al bene, e quindi il numero attorno al quale si costruisce ogni offerta. Lo versa integralmente chi subentra, almeno per il venti per cento all’aggiudicazione e per il saldo entro sei mesi.
Quel numero non lo scrive il dirigente del settore comunale a tavolino. Lo scrive una perizia asseverata da un commercialista, che l’ente deve acquisire prima della pubblicazione del bando, con le spese a carico del concessionario uscente, e che deve indicare anche i lavoratori che dall’attività traggono il reddito prevalente.
Su questo versante la macchina è già in moto, ed è bene che gli imprenditori lo sappiano. Il Consiglio nazionale dei dottori commercialisti, guidato mirabilmente dal professor Elbano de Nuccio, con l’informativa n. 107 del 5 agosto e poi con la n. 109 del 4 settembre, ha dettato le indicazioni operative per lo svolgimento delle perizie asseverate previste dall’articolo 1, comma 9, del decreto-legge n. 131 del 2024 e ha attivato la procedura telematica attraverso la quale gli iscritti presentano la candidatura, accessibile dall’area riservata del portale nazionale con identità digitale.
L’elenco è strutturato su base regionale e non è una graduatoria, non attribuisce alcun diritto all’incarico e ha funzione esclusivamente organizzativa, perché serve a formare per sorteggio le cinquine di nominativi che il Presidente trasmette agli enti concedenti che ne facciano richiesta, con la previsione che almeno un professionista abbia, ove possibile, meno di quarantatré anni. È preferibile una richiesta per ciascuna concessione, e il raggruppamento è ammesso solo per concessioni omogenee. Sul compenso le indicazioni non sono vincolanti e rinviano ai criteri di proporzionalità e adeguatezza dell’articolo 2233 del codice civile, da commisurare alla complessità dell’incarico, al valore economico del bene e al grado di responsabilità, con il suggerimento di assistere almeno la metà dell’onorario con garanzia fideiussoria. Che la legge abbia affidato alla categoria la quantificazione di valori destinati a reggere una gara pubblica è il riconoscimento più concreto ottenuto dalla professione negli ultimi anni, e sarebbe un peccato sprecarlo con perizie frettolose.
Di questi temi l’Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili di Paola, presieduto da Ciriaco Riente, aveva discusso già il 28 agosto scorso al Museo del Mare di Belvedere Marittimo, in un convegno che aveva messo attorno allo stesso tavolo Regione, Comuni, associazioni di categoria e professionisti quando il bando-tipo era ancora un’ipotesi. A rileggere oggi quegli interventi, il confronto aveva messo a fuoco in anticipo i due nodi che adesso sono sul tavolo, la centralità della perizia e il calcolo dell’indennizzo. Vale la pena ricordarlo, perché dimostra che sui territori la consapevolezza c’è, e che quando Ordini professionali e istituzioni si parlano per tempo il lavoro arriva preparato alle scadenze.
Dal lato di chi la perizia deve redigerla, dunque, è tutto pronto. Il problema sta dall’altro lato, e la bozza ministeriale lo mette per iscritto in una riga che vale la lettura dell’intero documento. Se il concessionario uscente non chiede la perizia, nel bando i valori indennitari a lui riferiti sono pari a zero. Non un importo contestabile in sede amministrativa, non una stima prudenziale al ribasso ma zero! Un’azienda costruita in trent’anni di stagioni, con cabine, docce, pavimentazioni, impianti e un chiosco, si presenta alla gara con un valore dichiarato di nulla, e chiunque può prendersela pagando il canone.
Nella stessa direzione va la giurisprudenza. Il Consiglio di Stato, con la sentenza della settima sezione 18 agosto 2026, n. 6539, depositata il giorno prima che la Regione rinunciasse al ricorso sul bando-tipo, ha attribuito al 30 settembre 2027 una funzione acceleratoria e non dilatoria, chiarendo che non esiste alcun diritto a restare sulla spiaggia fino a quella data, che la mancanza del decreto interministeriale sui criteri di calcolo non blocca le procedure e che l’indennizzo non spetta automaticamente a chiunque, perché occorre verificare in concreto l’esistenza di investimenti ancora da ammortizzare. Il combinato è semplice. Chi non documenta non prende.
C’è poi un limite che le linee guida, per quanto ben fatte, non potranno superare. La non scarsità esclude l’obbligo di selezione competitiva che l’articolo 12 della direttiva 2006/123 collega al numero limitato di autorizzazioni, ma non esaurisce il diritto europeo. Dove la concessione presenta un interesse transfrontaliero certo restano applicabili i principi del Trattato, a cominciare dalla libertà di stabilimento dell’articolo 49, che impone trasparenza e parità di accesso a prescindere dalla scarsità della risorsa. È il motivo per cui la legge regionale affida ai Comuni due verifiche e non una, ed è il motivo per cui l’istruttoria sull’interesse transfrontaliero, che nel dibattito pubblico quasi non compare, è la più esposta al sindacato del giudice. Un tratto di costa con un porto turistico accanto, un aeroporto a mezz’ora e una clientela straniera documentata non è un tratto qualunque.
Si capisce allora perché la via della non scarsità, legittima e difendibile su ottocento chilometri di costa, produca un effetto collaterale pericoloso sul piano economico. Vale la pena leggere che cosa prevede la legge regionale per quel caso, perché il comma 2 dispone che, dove scarsità e interesse transfrontaliero non risultino accertati, le concessioni in essere siano prorogate per un periodo pari a quello previsto dai bandi per le nuove assegnazioni. La durata della proroga calabrese, dunque, non la decide Catanzaro, la decide il bando, e il bando-tipo ministeriale la colloca fra cinque e venti anni. L’imprenditore che legge di linee guida in arrivo e di risorsa non scarsa conclude ragionevolmente che la gara non lo riguarderà, e rinvia. Tuttavia, occorre sottolinearlo, il termine del 30 giugno 2027 non dipende dalle linee guida, e la perizia va chiesta prima del bando, non dopo. Chi aspetta la rassicurazione regionale rischia di arrivare all’appuntamento con la casella dell’indennizzo vuota e con possibili amare sorprese.
A rendere la nostra posizione diversa da quella romagnola restano i numeri di cui ho già scritto. Il ventisei per cento della costa bassa calabrese è in erosione secondo l’ISPRA, e dal 2010 nei comuni costieri della regione si contano centoquattro eventi meteorologici estremi con danni, di cui ottantanove dal 2015. Chi dovrà stimare il valore residuo di quegli investimenti misurerà beni la cui vita utile non sta nel contratto ma nel moto ondoso.
A questo si somma l’effetto di anni di proroghe sui bilanci. Un piano di ammortamento ha bisogno di una durata certa, e dal 2020 l’impresa balneare ha vissuto di rinvii annuali e di sentenze. Chi ha investito lo ha fatto senza sapere su quanti esercizi avrebbe potuto ripartire il costo, chi non ha investito lo ha fatto per prudenza, e oggi scopre che proprio la prudenza lo lascerà senza indennizzo. L’incertezza regolatoria non è un tema astratto da convegno, si legge nei conti sotto forma di immobilizzazioni che non sono mai state iscritte.
C’è infine un nodo che nessuno ha ancora sciolto e che riguarda gli stabilimenti colpiti lo scorso inverno. Le polizze catastrofali rese obbligatorie dall’articolo 1, commi 101 e seguenti, della legge 213 del 2023 non indennizzano i danni da maremoto, mareggiata, marea e penetrazione di acqua marina. Un lido distrutto dalla mareggiata non ha ricevuto nulla dalla compagnia, pur essendo formalmente in regola con l’obbligo, e in perizia porterà cespiti deteriorati o scomparsi, cioè un valore non ammortizzato più basso. Perde due volte, prima dall’assicuratore e poi dal bando. È il motivo per cui la proroga quinquennale commisurata all’ammortamento, prevista dal comma 3 della legge regionale 15 per il ripristino degli stabilimenti colpiti dagli eventi di gennaio e febbraio, va difesa con argomenti contabili e non soltanto politici, perché dovrà reggere al confronto con la lettura acceleratoria del Consiglio di Stato.
Sullo sfondo resta il problema amministrativo. Metà dei piani comunali di spiaggia non è approvata, e le linee guida atterreranno su uffici tecnici ridotti all’osso, chiamati a istruttorie che devono reggere davanti al giudice amministrativo e, se va male, davanti alla Commissione europea. Il bando-tipo chiede inoltre coerenza con gli strumenti di pianificazione costiera e prevede verifiche biennali sull’attuazione degli investimenti, con decadenza in caso di inadempimento. Non sono adempimenti da improvvisare in primavera.
A fine agosto concludevo che vent’anni per capire una direttiva erano molti e dieci mesi per applicarla pochi. Ne restano meno di nove, e la cosa più utile che un imprenditore balneare calabrese possa fare in questi giorni non è attendere una dichiarazione di non scarsità. È mettere mano alle carte, ricostruire gli investimenti degli ultimi cinque esercizi, verificare quali aiuti pubblici vanno dedotti, capire quali beni sono cedibili e chiedere la perizia nei termini che il Comune fisserà. I professionisti, da settembre, ci sono. Perché la gara, se arriverà, si deciderà su un numero. E quel numero, se nessuno lo chiede, è zero.
*dottore commercialista e pubblicista