Garante, non complice: il ruolo del Presidente della Repubblica oltre le tifoserie di partito

Negli ultimi giorni il dibattito politico si è acceso intorno a una dichiarazione della Presidente del Consiglio Giorgia Meloni, secondo la quale deve esistere la «possibilità che ci sia un Presidente della Repubblica non di sinistra». Un’affermazione che solleva più di una perplessità, poiché mette in discussione il principio secondo cui il Capo dello Stato deve essere una figura rigorosamente super partes.

Dal punto di vista della divulgazione costituzionale, presentare il Presidente della Repubblica come una carica «di destra» o «non di sinistra» rappresenta un errore concettuale e un potenziale rischio per la tenuta dell’equilibrio istituzionale. Il Presidente della Repubblica, secondo l’art. 87 della Costituzione, è il Capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale. Non è un attore politico, ma un organo di garanzia. Per usare una metafora calcistica (assai impiegata nella recente campagna referendaria), se le forze politiche sono le squadre in campo, il Presidente è l’arbitro: nel momento in cui indossa la sciarpa di una tifoseria, la credibilità dell’intera partita crolla. I suoi compiti sono delicatissimi: nomina il Presidente del Consiglio, promulga le leggi, potendo rinviarle alle Camere per motivi di merito costituzionale, e può sciogliere il Parlamento nei momenti di crisi istituzionale. Funzioni che richiedono imparzialità e indipendenza, non una logica di appartenenza.

È utile chiarire che il Presidente della Repubblica, nell’architettura costituzionale italiana, non è assimilabile a un capo dell’esecutivo di stampo presidenziale, né a un leader di coalizione. La nostra è una Repubblica parlamentare: il Governo trae la propria legittimità dalla fiducia delle Camere, non da un mandato diretto del corpo elettorale conferito al Capo dello Stato. Quest’ultimo è, nella felice formula dei Costituenti, un «potere neutro»: interviene per garantire il corretto funzionamento del sistema, non per orientarne le scelte di merito.

La terzietà del Presidente non è un optional istituzionale, ma una condizione strutturale perché le sue prerogative abbiano senso. Si pensi al potere di rinvio delle leggi alle Camere: se il Capo dello Stato fosse percepito come espressione di una parte politica, quel rinvio non sarebbe più letto come un monito costituzionale, ma come un veto partigiano. Stessa logica vale per la nomina del Presidente del Consiglio: in situazioni di crisi, il margine di discrezionalità del Quirinale è decisivo. Un Presidente di parte non sarebbe in grado di svolgere tale ruolo senza esporre l’istituzione a una delegittimazione profonda.

Un rapido sguardo alla storia repubblicana italiana conferma che i momenti di maggiore autorità del Quirinale sono stati quelli in cui il Presidente ha saputo affrancarsi dalla propria origine partitica. Luigi Einaudi, eletto nel 1948 con i voti della Democrazia Cristiana e dei liberali, governò la presidenza con uno stile rigorosamente istituzionale, facendosi interprete di un’idea di Stato che superava le appartenenze di partito. Sandro Pertini, eletto nel 1978 con larghissimo consenso trasversale, divenne il presidente più amato della storia repubblicana proprio perché incarnava valori – la Resistenza, la legalità, la vicinanza ai cittadini – che nessuno si sentiva di rivendicare come patrimonio esclusivo di una sola parte.

Più recentemente, Giorgio Napolitano – già dirigente del Partito Comunista Italiano – esercitò le sue due presidenze con un attivismo istituzionale che, pur non esente da critiche, fu comunque esercitato nel segno di una tutela dell’interesse nazionale, non di una logica di schieramento. Sergio Mattarella, eletto nel 2015 e rieletto nel 2022 con una larghissima maggioranza parlamentare, ha fatto della riservatezza e dell’equilibrio la cifra distintiva del suo mandato, rivendicando esplicitamente più volte il carattere super partes della funzione presidenziale. Non è un caso che la sua rielezione sia avvenuta proprio in un momento in cui il Parlamento non riusciva a trovare una convergenza alternativa: il consenso trasversale che lo ha confermato al Quirinale era esso stesso un messaggio istituzionale.

Ammesso e non concesso, dunque, che alcuni Presidenti abbiano potuto essere percepiti come culturalmente vicini all’area progressista – percezione spesso contestabile nei fatti, e comunque distinta dall’agire partigiano – questo non autorizza affatto la conclusione che ne trae la Presidente Meloni. Il ragionamento sotteso alla sua affermazione assomiglia pericolosamente alla logica dello spoils system: se finora è «toccato» alla sinistra esprimere il Capo dello Stato, ora è giusto che «tocchi» alla destra (la stessa logica seguita per la recente elezione dei giudici costituzionali!). Ma il Quirinale non è una poltrona da spartire secondo il principio della turnazione partitica. Lo spoils system – la pratica per cui chi vince le elezioni distribuisce le cariche pubbliche tra i propri fedeli – è per definizione incompatibile con le istituzioni di garanzia, che devono la loro autorità proprio all’essere sottratte alla logica della vittoria elettorale. Applicarlo al Quirinale significherebbe trasformare il Capo dello Stato in un trofeo politico, svuotandone la funzione costituzionale dall’interno.

Il metodo di elezione del Presidente della Repubblica è tutt’altro che casuale. L’art. 83 della Costituzione prevede che l’elezione avvenga in seduta comune del Parlamento, con la partecipazione di tre delegati per ogni Regione (a eccezione della Valle d’Aosta, che ne designa uno solo). Nelle prime tre votazioni è richiesta la maggioranza dei due terzi dell’assemblea; dal quarto scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta. Questa scansione non è un tecnicismo: è una scelta politica dei Costituenti, volta a garantire che il Capo dello Stato emerga da un consenso il più ampio possibile, e non sia l’espressione della sola maggioranza di governo.

La necessità di cercare consenso trasversale obbliga le forze politiche a convergere su figure di garanzia, tendenzialmente accettabili da un arco parlamentare molto vasto. È un filtro costituzionale che ha storicamente favorito la selezione di personalità con profili istituzionali forti. Abbassare questo filtro – o renderlo inutile attraverso una legge elettorale che concentri i seggi in una sola coalizione – significa alterare l’equilibrio voluto dai Costituenti.

Ed è qui che la dichiarazione della Presidente Meloni si connette in modo preoccupante al dibattito sulle riforme elettorali portate avanti proprio in questi giorni (a gran leva) dalla maggioranza. Se una nuova legge elettorale dovesse introdurre un consistente premio di maggioranza, potrebbe risultare più agevole per la coalizione vincente conseguire i numeri necessari per eleggere autonomamente il Capo dello Stato, riducendo la necessità di un’intesa con le opposizioni. Il rischio, sul piano costituzionale, è che l’organo di garanzia non sia più il frutto di una larga convergenza parlamentare, ma venga percepito come espressione della sola maggioranza di governo, con possibili ricadute sull’equilibrio dei pesi e contrappesi delineato dai Costituenti.

C’è un ulteriore piano su cui la terzietà presidenziale assume un valore decisivo, spesso sottovalutato nel dibattito pubblico: il controllo sull’abuso della decretazione d’urgenza. L’art. 77 della Costituzione consente al Governo di adottare decreti-legge «solo in casi straordinari di necessità e d’urgenza», con obbligo di conversione parlamentare entro sessanta giorni. Si tratta di uno strumento eccezionale, pensato per situazioni di emergenza reale, non di uno strumento ordinario di produzione normativa.

Nella prassi degli ultimi decenni, tuttavia, il decreto-legge è diventato il canale privilegiato attraverso cui i governi legiferano, scavalcando i tempi fisiologici del procedimento parlamentare e comprimendo il dibattito nelle aule. Il fenomeno si è accentuato con la prassi della «maxi-emendamento» in sede di conversione: il Governo riscrive integralmente il testo del decreto attraverso un emendamento omnibus, su cui pone la questione di fiducia, precludendo di fatto qualsiasi esame articolo per articolo da parte del Parlamento. Il risultato è una torsione del sistema: il Governo legifera per decreto, poi impone al Parlamento di ratificare senza emendare.

In questo contesto, il Presidente della Repubblica dispone di uno strumento fondamentale: il rifiuto di emanare i decreti-legge che non presentino i presupposti dei casi straordinari di necessità e urgenza (che devono essere presenti anche nella legge di conversione). Si tratta di un potere che alcuni Presidenti hanno esercitato, sia pure con grande cautela. Mattarella, in più occasioni, ha accompagnato l’emanazione di decreti con lettere formali di rilievo indirizzate al Presidente del Consiglio, segnalando criticità costituzionali e invitando il Governo a non reiterare simile normazione. Un segnale importante, ma che per sua natura non ha forza giuridicamente vincolante.

Ciò che serve, allora, non è un Presidente di destra o di sinistra: è un Presidente che abbia la determinazione istituzionale di esercitare pienamente le prerogative che la Costituzione gli attribuisce, compresa quella di restituire al Parlamento la centralità che gli spetta. Un Presidente capace di segnalare, con chiarezza e senza esitazioni, quando la decretazione d’urgenza degenera in strumento di governo ordinario; quando le questioni di fiducia moltiplicatesi su testi omnibus sottraggono al Parlamento la funzione legislativa; quando le conversioni in legge di decreti-legge diventano occasione per introdurre materie estranee e irrelate. Il custode della Costituzione non può essere il complice silenzioso dello svuotamento delle sue norme.

Affermare che il Presidente della Repubblica debba essere «non di sinistra» è un’affermazione che, paradossalmente, rivela un’incomprensione profonda del ruolo quirinalizio: presuppone, cioè, che finora il Quirinale sia stato «di sinistra», e che quindi sia legittimo rivendicarne uno «di destra». Ma questa lettura è costituzionalmente scorretta. Il Presidente della Repubblica non appartiene a nessuno schieramento: appartiene alla Repubblica. La sua neutralità non è un privilegio di una parte politica, ma una garanzia per tutte le parti, e soprattutto per i cittadini.

Il dibattito in corso è dunque (paradossalmente) prezioso, perché riporta al centro dell’attenzione pubblica la natura profonda delle nostre istituzioni. I Costituenti sapevano bene che la democrazia non è solo governo della maggioranza: è anche tutela delle minoranze e delle regole del gioco. Il Presidente della Repubblica è il custode di quelle regole. Bisogna averne cura.

*costituzionalista Unical